Czym są słynne "trzy filary"?

Gazeta Ubezpieczeniowa, 27 listopad 2007

Od 1999 r. funkcjonuje Polsce nowy system emerytalny, część składki trafia do otwartych funduszy emerytalnych, ZUS utworzył indywidualne konta ubezpieczonych, pracodawcy przekazują pracownikom formularze RMUA, górnicy w wyniku protestów pod sejmem przed wyborami 2005 r. uzyskali zachowanie przywilejów emerytalnych, obowiązywanie możliwości korzystania z wcześniejszych emerytur zostało ostatnio przedłużone na kolejny rok… Czy wszystko zatem w nowym systemie emerytalnym jest jasne? Sprawdźmy.

Jedną z powszechnie powtarzanych charakterystyk nowego sytemu jest to, że jest on wielofilarowy.

Co to znaczy? Wielofilarowość nowego sytemu emerytalnego wskazuje na to, że po przejściu na emeryturę będziemy mogli ją otrzymywać z więcej niż jednego źródła. Co do zasady, wszystkie osoby ubezpieczone, które w roku 1999 miały 50 lat lub były młodsze, znalazły się w nowym systemie emerytalnym. Starsze miały w ciągu roku 1999 możliwość dokonania wyboru, czy zamierzają część składki emerytalnej przekazać do otwartego funduszu emerytalnego, czy pozostawić jej całość w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych.

Nie miały one natomiast możliwości pozostania w starym systemie – wybór dotyczył tylko tego czy nowa emerytura będzie w całości pochodzić z ZUS, czy w części z ZUS, a w części z kapitałów zgromadzonych w OFE. Pozostali ubezpieczeni objęci nowym systemem obowiązkowo dzielą składkę emerytalną między ZUS a OFE. Jeśli nie dokonają wyboru OFE, to zostają przydzieleni do jednego z OFE w drodze losowania przeprowadzanego przez ZUS.

Oznacza to, że w nowym systemie funkcjonują dwa tzw. obowiązkowe filary – repartycyjny i kapitałowy. W filarze repartycyjnym (zwanym też Pay As You Go, czyli w skrócie PAYG) wpływające składki są co do zasady przeznaczane na bieżącą wypłatę świadczeń emerytalnych. W filarze kapitałowym składki są inwestowane i przy przejściu na emeryturę służą wykupieniu emerytury dożywotniej w zakładzie emerytalnym.

W ramach reformy emerytalnej wprowadzono także możliwość dodatkowego dobrowolnego oszczędzania na emeryturę. Od początku funkcjonowania nowego systemu emerytalnego wprowadzono możliwość oszczędzania w ramach pracowniczych programów emerytalnych, a po kilku latach system uzupełniono także o indywidualne konta emerytalne. Oba te elementy systemu emerytalnego dostępne są także dla ubezpieczonych, którzy pozostali w starym systemie emerytalnym. Oba mają charakter kapitałowy.

Dlatego nowy system emerytalny w Polsce bez wątpienia jest systemem wielofilarowym. Koncepcja wielofilarowego systemu emerytalnego nie jest polską specyfiką. Na świecie od wielu lat mówi się o wielofilarowości systemów emerytalnych. Niestety brak jest jednej przez wszystkich akceptowanej klasyfikacji systemów emerytalnych. W efekcie w powszechnym użyciu są dwie koncepcje trójfilarowych systemów emerytalnych. Pierwsza to tzw. koncepcja Banku Światowego wywodząca się z raportu Averting the Old Age Crisis, druga to koncepcja stosowana powszechnie przez Unię Europejską i OECD.

Zgodnie z koncepcją Banku Światowego pierwszy filar jest powszechny i repartycyjny, drugi – jest także powszechny, ale kapitałowy, a trzeci filar oparty jest na pracowniczych programach emerytalnych. Natomiast zgodnie z nomenklaturą stosowaną w Unii Europejskiej – pierwszy filar to zabezpieczenie społeczne, drugi – pracownicze programy emerytalne, trzeci – indywidualne oszczędności emerytalne.

To zróżnicowanie terminologiczne prowadzi oczywiście do różnego rodzaju konfuzji, gdy próbuje się posługiwać wyłącznie numerami filarów, bez wskazania, o którą wersję chodzi. Stąd też brak jest zgody, jak klasyfikować w naszym systemie indywidualne konta emerytalne – czy stanowią one element trzeciego filaru, czy też odrębny czwarty filar (razem z innymi formami dodatkowych dobrowolnych indywidualnych oszczędności emerytalnych). Skąd ten problem? Otóż zgodnie z nomenklaturą UE oba obowiązkowe elementy systemu emerytalnego w Polsce powinny być uznane za element zabezpieczenia społecznego, czyli za I filar, pracownicze programy emerytalne – to w tej terminologii II filar, a indywidualne konta emerytalne – III filar.

Natomiast według nomenklatury Banku Światowego – element repartycyjny to I filar, OFE – II filar, a pracownicze programy emerytalne – to III filar. W efekcie i pracownicze programy emerytalne i indywidualne konta emerytalne są uznawane za III filar, tyle że każde z nich według innej wersji systemu trójfilarowego. Z tych przyczyn najprostsze wydaje się, w sytuacji, gdy na forum UE odrębnie reguluje się pracownicze programy emerytalne, a odrębnie indywidualne oszczędności emerytalne, uznanie PPE za III filar, a IKE za IV filar. Nie jest to jednak pogląd powszechnie przyjęty, zatem można też spotkać się z zaliczeniem zarówno PPE jak i IKE do III filaru systemu emerytalnego. W tym rozumieniu III filar obejmuje wszystkie dobrowolne formy oszczędzania na emeryturę, bez względu na to, czy jest to związane z zachętami ze strony państwa, czy też nie.


Czym, poza wielofilarowością, nowy system emerytalny różni się od starego?


Podstawową różnicą między tymi systemami jest całkowicie odmienna formuła ustalania świadczenia emerytalnego. W starym systemie ustalanie świadczenia emerytalnego oparte było na zasadzie zdefiniowanego świadczenia, w nowym systemie ustalane będzie w myśl formuły zdefiniowanej składki. Jaka jest różnica między tymi sposobami ustalania wysokości świadczenia? W przypadku zdefiniowanego świadczenia, jego wysokość ustalana jest w oparciu o określoną formułę, często jako procent ostatniego wynagrodzenia pobieranego przez osobę przechodzącą na emeryturę.

W Polsce obecnie ta formuła jest bardziej skomplikowana, gdyż wysokość świadczenia uzależniona jest od tzw. kwoty bazowej, równej dla wszystkich oraz relacji pobieranego wynagrodzenia (ograniczonego do 2,5-krotności przeciętnego wynagrodzenia) do przeciętnego wynagrodzenia oraz sumy okresów składkowych i nieskładkowych, którym przypisuje się odpowiednie wagi przy ustalaniu wysokości świadczenia. Odmienna jest filozofia stojąca za formułą zdefiniowanej składki. W myśl tej filozofii podstawą do ustalenia wysokości świadczenia są odprowadzane w okresie zatrudnienia składki, które tworzą rzeczywisty (w części kapitałowej) lub wirtualny (w części repartycyjnej) kapitał będący podstawą do nabycia lub ustalenia świadczenia. Po przejściu na emeryturę za te środki nabywa się (lub ustala się) świadczenie. W przypadku świadczeń dożywotnich kluczowym czynnikiem wpływającym na przeliczenie kapitału na świadczenie jest dalsza oczekiwana długość życia ustalana na podstawie tablic aktuarialnych.

Stąd nowy system wymaga funkcjonowania indywidualnych kont dla każdego ubezpieczonego, zarówno w części repartycyjnej, jak i w części kapitałowej. Indywidualne konta w części repartycyjnej prowadzone są przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w części kapitałowej przez otwarty fundusz emerytalny, w przypadku filarów dobrowolnych przez instytucję finansową zarządzającą środkami w ramach PPE lub IKE. Cały nowy system emerytalny oparty jest na zasadzie zdefiniowanego świadczenia – dotyczy to zarówno Funduszu Ubezpieczeń Społecznych administrowanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jak i OFE oraz PPE i IKE.

Zaletą systemu zdefiniowanej składki jest jego prostota oraz możliwość łatwego przenoszenia zgromadzonych środków między poszczególnymi formami lub instytucjami w ramach części dobrowolnej. Wadą jest przerzucenie ryzyka inwestycyjnego (w części kapitałowej) lub tempa wzrostu funduszu płac (w części repartycyjnej) na ubezpieczonych. Prowadzi to jednak do znacznego obniżenia kosztów systemowych. Oparcie systemu na zasadzie zdefiniowanej składki utrudnia jednak ustalenie wartości przyszłej emerytury i jej relacji do wynagrodzenia (tzw. stopa zastąpienia), gdyż zależy ona w dużym stopniu od stóp zwrotu osiąganych w fazie oszczędzania w części kapitałowej oraz ponoszonych kosztów związanych z uczestnictwem w systemie.

Jakie zmiany zaszły w płaconych składkach po wprowadzeniu nowego systemu emerytalnego?

W starym systemie pracodawca opłacał jedną składkę na ubezpieczenie społeczne, od wprowadzenia nowego systemu emerytalnego doszło do ubruttowienia wynagrodzeń pracowniczych i podziału składek między pracodawcę a pracownika (ubruttowienie wynagrodzenia miało prowadzić do tego, że efekt podziału składki nie obniży wynagrodzenia netto pobieranego przez pracownika). Jednocześnie podzielono dotychczasową składkę na ubezpieczenie społeczne na cztery składki: emerytalną, rentową, chorobową i wypadkową. Ta ostatnia opłacana jest w różnej wysokości przez pracodawcę w zależności od ryzyka związanego z tym ubezpieczeniem.

Jednocześnie dla wszystkich ubezpieczonych wprowadzono ograniczenie wysokości pobieranej w ciągu roku składki emerytalnej i rentowej do 30-krotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. Dla osób, które objęte są nowym systemem emerytalnym i nie zdecydowały o pozostawieniu całej składki w części repartycyjnej, składka emerytalna podlega podziałowi między część repartycyjną i kapitałową (OFE). Ubytek składki transferowanej przez ZUS do OFE jest rekompensowany Funduszowi Ubezpieczeń Społecznych przez budżet państwa w postaci tzw. dotacji uzupełniającej. Unia Europejska wymusiła na Polsce, by od kwietnia 2007 r. transfery do OFE uważać za transfery poza system finansów publicznych, co znacząco podwyższa deficyt wyliczany dla potrzeb spełniania przez Polskę kryteriów Unii Monetarnej, co może utrudnić podjęcie decyzji o terminie przyjęcia euro, nawet jeśli będzie możliwe zastosowania mechanizmów przejściowych czasowo ograniczających skalę uwzględnianych w statystyce transferów.

Istotne z punktu widzenia ubezpieczonych jest, że składka do OFE nie jest nową dodatkową składką, lecz stanowi część dotychczasowej składki i powstała poprzez jej podział. Oszczędności w OFE nie są żadnymi dodatkowymi oszczędnościami, lecz stanowią jedynie odmienne skierowanie części strumienia składek – z części repartycyjnej do części kapitałowej. Dodatkowe oszczędności to jedynie te, które gromadzone są w pracowniczych programach emerytalnych i na indywidualnych kontach emerytalnych.

Tam bowiem trafiają dodatkowe środki. Jest to o tyle istotne, że wszystkie szacunki wskazują na to, że stopa zastąpienia (czyli relacja emerytury do pensji) w nowym systemie z części obowiązkowych będzie znacząco niższa niż w starym systemie. W starym systemie stopa zastąpienia wynosiła bowiem około 70%, w nowym systemie szacuje się, że może ona wynosić między ok. 35% a ok. 50%, w zależności m.in. od osiąganych stóp zwrotu, wieku przejścia na emeryturę i dalszej oczekiwanej długości życia oraz kosztów związanych z uczestnictwem w systemie i płci (Stopy Zastąpienia, Projekcje stóp zastąpienia w nowym systemie emerytalnym, Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi, Warszawa 2002).


Paweł Pelc

Autor jest radcą prawnym. Tekst wyraża prywatne opinie autora, a nie instytucji, z którymi jest związany zawodowo.